監(jiān)理的責任越來越大,，壓力到底來自哪里,？
近日看到一份道路、橋梁工程的監(jiān)理招標文件，建設單位要求監(jiān)理單位提供的監(jiān)理服務內(nèi)容赫然寫著:“五控、三管,、一協(xié)調(diào)”。
什么是“五控,、三管,、一協(xié)調(diào)”？該招標文件在“監(jiān)理范圍”的標題下給出了解釋：“負責‘五控,、三管,、一協(xié)調(diào)’內(nèi)容，建設單位所發(fā)圖紙中全部內(nèi)容,，全部工階段的質(zhì)量,、投資、進度,、安全,、環(huán)?？刂?rdquo;,。又在“監(jiān)理內(nèi)容”的標題下做了進一步闡述：“參照建設部《工程建設管理規(guī)定》監(jiān)理內(nèi)容，對××工程實施的全過程（準備階段,、施工階段,、缺陷責任期）進行質(zhì)量、進度,、費用監(jiān)理及合同管理,、安全施工,、文明施工、施工環(huán)保的全部工選自.投標書代寫網(wǎng) yipai178.com 作進行監(jiān)理”,。
至此,，筆者頓開茅塞，同時又不禁浮想聯(lián)翩,。我國的監(jiān)理事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展,，走過了20年的風雨歷程。曾幾何時,，監(jiān)理人對自己工作的要義：“三控,、兩管、一協(xié)調(diào)”也在“與時俱進”,，演變成了“五控,、三管、一協(xié)調(diào)”,。這一演變過程是怎樣的,，演變的背后反映出了怎樣的歷史背景，而演變本身所起的作用究竟是進步還是倒退,，其影響對推動監(jiān)理行業(yè)發(fā)展是正面的還是負面的,。這一系列的問題不能不令人深思。
二十年前,，老一輩工程建設的管理者深諳我國計劃經(jīng)濟條件下工程管理體制的弊病,，他們吸收外國，特別是西方發(fā)達國家對工程建設管理的先進理念,，將工程監(jiān)理做為一項制度引入了我國并強制推行,。他們將中國的監(jiān)理工作總結成一句通俗易懂的經(jīng)典名句：“三控、兩管,、一協(xié)調(diào)”,。即對工程質(zhì)量、進度,、造價實施控制,，進行合同管理、信息管理,，對工程建設過程中的相關事項或對參建各方（主要指建設單位和承包商）之間的關系進行協(xié)調(diào),。就其實質(zhì)來講“三控、兩管,、一協(xié)調(diào)”就是工程監(jiān)理的全部內(nèi)容,，其核心是進行合同管理。質(zhì)量控制,、進度控制,、造價控制乃至信息管理及協(xié)調(diào)工作等監(jiān)理工作的一切內(nèi)容無不是以合同管理為中心,、為依據(jù)的。然而由于我國的國情所決定,，從監(jiān)理理念引進之初,，就把“質(zhì)量控制”放在了第一位，而把“合同管理”自覺不自覺地擺在了從屬位置,。記得當年相當多的監(jiān)理企業(yè)抱怨,，工程進度監(jiān)理管不了，工程款支付業(yè)主根本不用監(jiān)理管,，足以證明“合同管理”的從屬地位,。即使是二十年后的今天，在許多工程監(jiān)理人員的切身體會中,，在參建各方對監(jiān)理工作的認識上,，“合同管理”仍然是一句可有可無的空話。
歷史走過了將近十年之后,，1997年全國代表人民大會頒布了我國工程建設領域的根本大法《中華人民共和國建筑法》,。第一次將監(jiān)理工作用法律的語言給予了精辟總結?！督ㄖā返谌l規(guī)定：“建筑工程監(jiān)理應當依據(jù)法律,、行政法規(guī)及有關的技術標準、設計文件和建筑工程承包合同,，對承包單位在施工質(zhì)量,、建設工期和建設資金使用等方面，代表建設單位實施監(jiān)督”,。應該說建筑法這一規(guī)定正是對“三控,、兩管、一協(xié)調(diào)”的高度凝煉,，是中央政府對監(jiān)理事業(yè)健康發(fā)展所做出的政策引導和指向,。于是“三控、兩管,、一協(xié)調(diào)”一曲唱遍大江南北,、長城內(nèi)外，凡有監(jiān)理之處必將“三控,、兩管,、一協(xié)調(diào)”奉為經(jīng)典。全體監(jiān)理人都把“三控,、兩管,、一協(xié)調(diào)”作為安身立命之本,。就連全國注冊監(jiān)理工程師的資格考試也把“三控”設置為必考科目,。但《建筑法》并沒有忘記 “以建筑工程承包合同”作為監(jiān)理工作的依據(jù),。時至今日，“合同管理”仍然是全國注冊監(jiān)理工程師資格考試的一門必考科目,。
“三控,、兩管、一協(xié)調(diào)”這曲監(jiān)理之歌唱到2004年變了調(diào),。2003年11月中央政府以393號國務院令的形式頒布了《建設工程安全生產(chǎn)管理條例》,，針對工程建設領域安全事故頻發(fā)的狀態(tài)，規(guī)定了工程建設參建各方對安全生產(chǎn)的責任及義務,。首次以行政規(guī)章的形式將監(jiān)理企業(yè)對安全生產(chǎn)應負的責任固定下來,。《條例》詳細且明確地規(guī)定了監(jiān)理人員在施工現(xiàn)場應就安全生產(chǎn)需要做哪些事,，怎么做這些事,，向哪一級領導報告等等，同時進一步規(guī)定：“工程監(jiān)理單位和監(jiān)理工程師應當按照法律,、法規(guī)和工程建設強制性標準實施監(jiān)理,，并對安全生產(chǎn)承擔監(jiān)理責任”。（《條例》第十四條）
什么是監(jiān)理單位對安全生產(chǎn)承擔的“監(jiān)理責任”呢,？權威人士對《條例》所做的釋義是：“工程監(jiān)理單位是受建設單位的委托,，作為公正的第三方承擔監(jiān)理責任。不僅要對建設單位負責,，同時也應當承擔國家法律,、法規(guī)規(guī)定的和建設工程監(jiān)理規(guī)范所要求的責任。也就是說,，工程監(jiān)理單位應當貫徹落實安全生產(chǎn)方針政策,，督促施工單位按照施工安全生產(chǎn)法律、法規(guī)和標準組織施工,，消除施工中的冒險性,、盲目性和隨意性，落實各項安全技術措施,，有效杜絕各類不安全隱患,，杜絕、控制和減少各類傷亡事故,，實現(xiàn)安全生產(chǎn)”,。“對工程監(jiān)理單位未能按照法律、法規(guī)和工程建設強制性標準認真履行安全監(jiān)理職責,，工作不作為而造成安全事故的,，《條例》第五十七條規(guī)定了相應的法律責任。”
行文至此,，我們已經(jīng)深切地體會到了國家不僅把消除工程建設領域安全事故頻發(fā)現(xiàn)象的厚望寄托在監(jiān)理身上,，同時也把安全生產(chǎn)的法律責任這樣一副不堪承受的重擔放到了監(jiān)理企業(yè)的肩上,。且不論實施《條例》后建設領域的安全事故到底減少了多少、《條例》實施的效果有多大,，其最明顯的效果只是“三控,、兩管、一協(xié)調(diào)”變成了“四控,、兩管,、一協(xié)調(diào)”，增加了一大艱難之“控”：“安全控制”,。但是這一改變并沒有得到普遍認同,，很多監(jiān)理行業(yè)的精英們認為把“三控”改為“四控”是一件嚴肅的事，必須有充分的依據(jù),，必須有一套完備的“控制”規(guī)范,，必須十分慎重。所以這些人堅持“三控,、三管,、一協(xié)調(diào)”，不稱“安全控制”,，只稱“安全管理”,。在字面的意義上“控制”的工作力度和責任相對“管理”要大許多。2009年某監(jiān)理協(xié)會編輯出版的《建設工程安全生產(chǎn)監(jiān)理管理實用手冊》仍在回避“控制”一詞的道理也正在于此,。從《條例》實施的2002年直到今天,，“三控、三管,、一協(xié)調(diào)”和“四控,、兩管、一協(xié)調(diào)”恰似一部“二重唱”同時唱響在祖國大地,。
實言之,，監(jiān)理服務對于安全生產(chǎn)無論是“控制”還是“管理”，都已經(jīng)遠離了“合同管理”的核心,。所謂“合同管理”就是尊重“契約”,，而尊重契約恰恰是一個現(xiàn)代化法治國家的基礎。監(jiān)理工作的依據(jù)最直接最重要的內(nèi)容就是建設單位與承包商之間簽訂的施工合同,，這是雙方的契約,。然而對安全生產(chǎn)這一內(nèi)容，合同雙方是沒有約定的,。為什么不約定,，因為我國的法律規(guī)定：“安全生產(chǎn)實行誰主管誰負責的原則”。（《安全生產(chǎn)法》）還規(guī)定：“建筑施工企業(yè)的法人代表對本企業(yè)的安全生產(chǎn)負責”（《建筑法》）。由于有了這些法律規(guī)定,，就沒有必要在施工合同中再以“契約”的形式來約定,。對照《建設工程安全生產(chǎn)管理條例》頒布前三年，2000年11月國務院以279號令頒布的《建設工程質(zhì)量管理條例》第三十六條規(guī)定：“工程監(jiān)理單位應當依據(jù)法律,、法規(guī)以及有關技術標準,、設計文件和建設工程承包合同,，代表建設單位對施工質(zhì)量實施監(jiān)理并對施工質(zhì)量承擔監(jiān)理責任”,。可以看出：監(jiān)理企業(yè)是根據(jù)施工合同代表建設單位對施工單位的施工質(zhì)量實施監(jiān)督控制,，并承擔監(jiān)理責任的,。但是三年以后在建設工程的安全生產(chǎn)方面實施監(jiān)理，不管是叫“控制”還是叫“管理”,，監(jiān)理所依據(jù)的并不是施工承包合同,，而是行政法規(guī)。監(jiān)理所代表的也不是建設單位而是代表國家“執(zhí)法”,，這是立法者的疏忽,？還是有意為之？抑或另有難言之隱,？實在高深莫測,，筆者不敢妄自揣度。應該承認《安全條例》把監(jiān)理工作的內(nèi)容拓展到安全生產(chǎn)領域,，擴大了監(jiān)理工作的廣度和深度,，這是歷史的進步。同時也應該承認《安全條例》只就建設工程安全生產(chǎn)規(guī)定了監(jiān)理的責任和義務,，而對與此有關的監(jiān)理工作的目標,、范圍、內(nèi)容,、程度,、手段、方法,、權利,、責任等等都缺少統(tǒng)一的標準及權威的法律法規(guī)解釋。正因為《條例》淡化了“合同管理”這個核心,，削弱了建,、施雙方達成的“契約”這個監(jiān)理工作依據(jù)，其結果只能是強化監(jiān)理在法律或道義層面的責任和義務,。于是各個地方,、各個部門、甚至各個建設單位競相出臺了形形色色標準不一、解釋不一,、執(zhí)行不一的規(guī)定,，而監(jiān)理企業(yè)離開了“合同管理”等于丟掉了靈魂。這正是“三控”還是“四控”亂象的來源,，這種亂象已經(jīng)嚴重影響了監(jiān)理行業(yè)的健康發(fā)展,。
相對于安全生產(chǎn)，在監(jiān)理工作中由于規(guī)定模糊不清而難于統(tǒng)一,，難于規(guī)范做法的例子還有一些,，例如旁站監(jiān)理的范圍、平行檢測或平行檢驗的頻率及比例等等,。自提出這些概念的那天起爭議就沒有停止過,，至今也仍然莫衷一是。只不過爭議的影響比“三控”,、“四控”稍遜而已,。
由于各地方、各部門乃至各個建設單位自認有了法律依據(jù),，把“安全”責任以“控制”或“管理”作為監(jiān)理服務的內(nèi)容加入“三控,、兩管、一協(xié)調(diào)”這首詠嘆調(diào)以后,，似乎嘗到了甜頭,。于是在“三控、三管,、一協(xié)調(diào)”及“四控,、二管、一協(xié)調(diào)”兩曲齊唱不久,，又出現(xiàn)了“四控,、三管、一協(xié)調(diào)”的插曲,。什么是“四控,、三管、一協(xié)調(diào)”,？筆者翻閱了本市近兩,、三年建設工程監(jiān)理招標文件，才知道這些招標代理機構在“質(zhì)量控制,、進度控制,、資金控制、安全控制,、合同管理,、信息和資料管理,、協(xié)調(diào)各方關系”之外（即“四控、兩管”之外）又增加了一項叫“文明施工管理”,。“文明施工”包括的內(nèi)容應該是施工圍擋,、硬化路面、標牌,、防粉塵,、防止運輸污泥灑漏、防施工污水亂排亂流等等,。這些事項,，施工合同中沒有明文約定，但地方法規(guī)有硬性要求,。施工承包單位不達標,，自然監(jiān)理單位應該承擔監(jiān)理責任,。至于為什么對“文明施工”是“管理”而非“控制”,，大概是因為“文明施工”達不到法規(guī)要求最多就是評不上市級或省級 “文明工地”、卻很少鬧出人命官司,、總監(jiān)也不至于為此而負刑事責任吧,。反觀監(jiān)理行業(yè)，以“服務”為其生存之道的本質(zhì)似乎并不在乎增加幾“控”,、幾“管”,。虱多不癢，債多不愁,，無論監(jiān)理招標時要求監(jiān)理幾“控”,、幾“管”，各投標企業(yè)依舊照投不誤,。你要抵制它,，就會沒飯吃。對于“四控,、三管,、一協(xié)調(diào)”這首新曲，無人深究其義,，細想究又何益,？改變不了現(xiàn)狀，徒喚奈何而已,。
歷史剛剛走過中國建設監(jiān)理創(chuàng)新發(fā)展20周年,，進入了2009年，北京慶祝20周年大會的盛況記憶猶新,， “我是監(jiān)理人”的嘹亮歌聲還在耳邊嘹繞,，監(jiān)理的工作卻已然由“四控、三管、一協(xié)調(diào)”變成了“五控,、三管,、一協(xié)調(diào) ”，變化之快,、之大,、之果斷、之無畏無懼令所有監(jiān)理人無不瞠目結舌,！ “環(huán)?？刂?rdquo;，何其冠冕,、何其堂皇,、何其時髦、何其綠色油然乎,！
試想一下,，如果監(jiān)理企業(yè)作出要進行“環(huán)保控制”的承諾,，是否應該問問自己,，“環(huán)保控制”的監(jiān)理工作都包括什么內(nèi)容,，要達到一個什么標準,，除了前述“文明施工”的內(nèi)容，是否應加進“節(jié)能減排”,、資源再生,、垃圾處理、“防止地球氣候變暖”,、遏制厄爾尼諾等項內(nèi)容及目標,？監(jiān)理企業(yè)是否應該添置測定大氣粉塵含量或污水水質(zhì)的儀器，而操作這些儀器的人是否需要考試,、培訓,、繳費、發(fā)上崗證,？如果把“文明施工管理”改成“環(huán)?？刂?rdquo;，那么“五控三管”的“三管”又該是什么內(nèi)容呢,？該不會是“環(huán)?？刂?rdquo;加“文明施工管理”吧？招標文件的作者沒有明示“三管”的具體內(nèi)容,。筆者也不便妄加揣測,。
此外,，這份招標文件所提到的“參照建設部《工程建設管理規(guī)定》監(jiān)理內(nèi)容”。這句話也頻繁出現(xiàn)在近年本市工程監(jiān)理招標文件上,。這究竟是怎么樣的一份文件,，能讓建設單位及其招標代理單位每隔一段時間就給監(jiān)理工作增加上一“控”或一“管”？敢問提出“參照建設部《工程建設管理規(guī)定》”的這些招標文件的作者們,，這個文件的文號是多少,，建設部于何年何月何日發(fā)布。筆者在互聯(lián)網(wǎng)住房和城鄉(xiāng)建設部網(wǎng)站數(shù)度搜尋,，均無所獲,。這是不是有人在拉大旗作虎皮？須知謬誤流傳,，對監(jiān)理行業(yè)毒害甚大,。悲哀之處在于這句話雖然廣泛見諸于本市近兩年眾多的工程監(jiān)理招標文件，卻無人過問,、無人深究,、聽之任之。在社會主義的法治國家偽造法規(guī)是一件違法之事,，以建設部的法規(guī)之名,，行亂加監(jiān)理工作之實,，應該承擔法律責任,。筆者借此機會呼吁各個招標代理機構正視這個問題，迅速加以改正,。
從“三控,、兩管、一協(xié)調(diào)”演變成“五控,、三管,、一協(xié)調(diào)”的過程已經(jīng)基本清楚，可以看出這是一部分人出于利益考量,，對法律,、法規(guī)的任意解釋及引申，給監(jiān)理行業(yè)層層加碼,，其作用及影響都是負面的,。廣大監(jiān)理工作者、工程建設各方應該加以關注和討論,，大家要自覺,、嚴格地守法、尊法,。（“尊”也,，非“遵”也）,。期盼在我國工程建設領域中除了監(jiān)理企業(yè)（當然還有我們的協(xié)會）必須按法律、法規(guī)辦事之外,，建設單位,、招標代理、施工單位乃至監(jiān)督部門也都尊法,、畏法,、遵法、守法,。那末,，工程建設領域真正實現(xiàn)法治的那一天必將到來。
